DISCURSO DE MANUEL ARENILLA EN LOS PREMIOS BENITO RAMOS

El aprendizaje institucional, la reforma de la Administración y el compromiso con la democracia

Por Manuel Arenilla Sáez 

 

(Intervención con motivo de la concesión del Primer Premio Benito Ramos 2026)

Recibir el Premio Benito Ramos 2026 por mi artículo «La formación en Administración pública como política institucional en Iberoamérica. Redes, aprendizajes y estrategias», publicado en la revista Gestión y Análisis de Políticas Públicas, del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), ha supuesto para mí una satisfacción y una emoción muy especiales. No solo por el reconocimiento académico, que agradezco sinceramente, sino por lo que representa este premio, por la figura de la persona cuyo nombre lleva y por la oportunidad de volver sobre algunas de las experiencias y convicciones que han dado sentido a mi trayectoria profesional.

Quiero comenzar recordando la ejemplaridad personal de Benito Ramos Ramos. Considero especialmente importante reivindicar, en los tiempos que vivimos, a quienes han entendido el ejercicio de las responsabilidades públicas desde el compromiso, la integridad y el respeto a las instituciones. La ejemplaridad no es una cualidad accesoria de quienes sirven a lo público, sino una condición fundamental de su legitimidad. Las instituciones necesitan normas, recursos y capacidades, pero también personas que encarnen los valores que aquellas representan. Cuando esa correspondencia se debilita, se resiente algo mucho más importante que la reputación individual: la confianza de los ciudadanos en las instituciones democráticas.

Este reconocimiento me invita también a reflexionar sobre una trayectoria dedicada, en buena medida, a estudiar la Administración pública, a enseñarla en la universidad y, cuando he tenido la oportunidad, a intentar transformarla desde dentro. La investigación, la docencia y la gestión pública son perspectivas distintas, pero estrechamente relacionadas. La primera permite comprender y explicar; la segunda obliga a ordenar las ideas y transmitirlas; la tercera nos enfrenta a las dificultades reales de convertir el conocimiento en decisiones, actuaciones y resultados.

Con los años he aprendido que ninguna de estas perspectivas resulta suficiente por sí sola. La teoría que no se contrasta con la realidad corre el riesgo de alejarse de ella. La práctica que renuncia a reflexionar termina prisionera de sus rutinas. Y la reforma que desconoce la historia, las personas y las características de las instituciones sobre las que pretende actuar difícilmente consigue transformarlas. Esta relación entre conocimiento, experiencia y transformación constituye una preocupación constante de mi trabajo y está también en el origen del artículo premiado.

 

El INAP y una manera de entender el servicio público

El INAP ocupa un lugar fundamental en mi vida profesional y personal. Tuve el privilegio y la responsabilidad de dirigirlo, pero lo que permanece de aquella experiencia no son tanto los cargos o los proyectos concretos como las personas, las relaciones construidas y la extraordinaria oportunidad de trabajar por una idea de Administración en la que siempre he creído.

Para mí, el INAP nunca fue simplemente una escuela de funcionarios, por importante que resulte esa función. Lo entendí como una institución de conocimiento, de encuentro y de transformación. Un lugar donde la experiencia de quienes gestionan lo público pudiera dialogar con la investigación, donde las Administraciones aprendieran unas de otras y donde la formación estuviera vinculada a los grandes problemas que el Estado debe resolver.

Aquella etapa me permitió comprobar el enorme patrimonio de conocimiento, talento, experiencia y vocación de servicio que existe en nuestras Administraciones. También pude constatar que no siempre somos capaces de reconocerlo, conectarlo y aprovecharlo adecuadamente. Muchas de las dificultades que atribuimos a la falta de recursos tienen también su origen en problemas de organización, dirección, coordinación y gestión del conocimiento.

Dirigir una institución pública enseña que las buenas ideas no se convierten automáticamente en buenas políticas. Es necesario encontrar los medios, convencer, coordinar, perseverar y vencer inercias que, en ocasiones, parecen formar parte de la propia naturaleza de las organizaciones. Pero también permite descubrir que, cuando existe una orientación compartida y se aprovechan las capacidades de las personas, las instituciones pueden avanzar mucho más de lo que inicialmente parece posible.

El INAP representa, además, una continuidad institucional que trasciende a quienes temporalmente asumimos su dirección. Las instituciones dejan una verdadera huella cuando los proyectos sobreviven a sus impulsores, cuando se enriquecen con nuevas aportaciones y cuando otras personas encuentran razones para hacerlos suyos. Esta continuidad, compatible con la renovación, constituye uno de los fundamentos de la fortaleza institucional.

 

Iberoamérica: de la cooperación a una comunidad de aprendizaje

Una de las experiencias que mejor expresan esa concepción del INAP fue la creación de la red iberoamericana de escuelas e institutos de Administración pública, impulsada desde el Instituto junto con el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).

En marzo de 2014 celebramos en La Antigua, Guatemala, el primero de los encuentros que dieron continuidad a aquella iniciativa. Diez años después, en Lima, la red había acumulado experiencias, recomendaciones y una agenda de trabajo que constituye el objeto principal del artículo premiado.

Pero aquella iniciativa tiene para mí una dimensión que va mucho más allá de su significado académico o institucional. Iberoamérica representa un espacio de encuentro entre personas, instituciones y sociedades que comparten vínculos históricos y culturales, pero también problemas administrativos, desafíos democráticos y aspiraciones de progreso. Sus países presentan trayectorias y realidades muy diferentes, aunque mantienen una necesidad común: disponer de Administraciones profesionales, eficaces, legítimas y capaces de responder a las demandas de sus ciudadanos.

La cooperación adquiere su verdadero significado cuando deja de ser una sucesión de reuniones y se convierte en una comunidad de aprendizaje. Cuando las personas se conocen, confían unas en otras, intercambian experiencias, reconocen sus dificultades y construyen referencias compartidas para afrontar problemas comunes.

Eso es, a mi juicio, lo que ha ido representando la red iberoamericana. Su continuidad ha permitido avanzar desde el intercambio de experiencias formativas hacia una reflexión más amplia sobre la profesionalización del empleo público, la innovación, la evaluación, la transformación digital y el fortalecimiento de las capacidades institucionales.

El artículo examina precisamente esa evolución a través de los diez encuentros celebrados entre 2014 y 2024. En sus primeras etapas, la preocupación principal se centraba en fortalecer las escuelas e institutos, garantizar su autonomía y dotarlos de recursos y estabilidad. Posteriormente, la agenda fue incorporando la innovación pedagógica, el desarrollo de competencias, la evaluación del impacto de la formación, la cooperación entre instituciones y los desafíos derivados de la transformación tecnológica. En los últimos encuentros adquirieron mayor relevancia cuestiones como la inteligencia artificial, la gobernanza de datos, la inclusión y las nuevas capacidades que requieren las Administraciones.

Esta trayectoria revela un avance importante: la formación ha dejado progresivamente de considerarse una actividad instrumental para ser entendida como una función estratégica del Estado. La red ha contribuido a construir un lenguaje común, a identificar problemas compartidos y a formular recomendaciones orientadas al fortalecimiento institucional.

No obstante, conviene distinguir entre la formulación de recomendaciones y su efectiva aplicación. La continuidad de los encuentros y la evolución de sus propuestas constituyen logros relevantes, pero no permiten afirmar, por sí solas, que se hayan producido transformaciones equivalentes en todas las Administraciones de la región. Precisamente por eso, uno de los grandes desafíos pendientes es reforzar la capacidad de trasladar esos consensos a las políticas, las organizaciones y las prácticas administrativas.

 

Formar, aprender y transformar

La principal reflexión que quiero compartir a partir del artículo puede expresarse de manera sencilla: formar no es lo mismo que aprender, y aprender no es lo mismo que transformar.

Podemos organizar miles de cursos, impartir millones de horas de formación y expedir innumerables certificados sin que cambie sustancialmente la manera en que funcionan nuestras Administraciones. Podemos disponer de empleados públicos cada vez mejor preparados y, sin embargo, mantener organizaciones que no saben aprovechar su conocimiento, que dificultan su iniciativa o que continúan resolviendo los problemas mediante procedimientos concebidos para una realidad que ya no existe.

Esta es una de las grandes paradojas de nuestro tiempo. Nunca hemos dispuesto de tanto conocimiento, de tantas posibilidades de comunicación y de tantos instrumentos tecnológicos y, sin embargo, seguimos encontrando dificultades para convertir esas capacidades en mejores decisiones y resultados públicos.

El verdadero aprendizaje institucional se produce cuando el conocimiento modifica las decisiones, mejora los procesos, permite anticipar los riesgos, corrige las disfunciones y transforma los servicios que reciben los ciudadanos. Aprender implica también revisar las certezas, reconocer los errores y abandonar prácticas que han dejado de tener sentido.

Por ello, la formación no puede seguir considerándose una actividad periférica de la Administración ni una prestación dirigida exclusivamente al desarrollo individual de los empleados públicos. Debe convertirse en una política institucional de conocimiento, integrada en la planificación, la organización, la dirección, la evaluación y la innovación.

No se trata solamente de preparar mejor a las personas para las organizaciones que tenemos. Se trata también de transformar las organizaciones para que puedan aprovechar el conocimiento, el talento y la iniciativa de las personas.

Esta concepción obliga a revisar los sistemas tradicionales de formación. No basta con identificar necesidades formativas, programar actividades y medir la satisfacción de sus participantes. Es necesario vincular el aprendizaje con los objetivos institucionales, con la evaluación del desempeño, con la mejora de los procesos y con los resultados que se pretende alcanzar.

El conocimiento solo adquiere pleno sentido público cuando contribuye a transformar la realidad y a mejorar la vida de los ciudadanos. Esta es la diferencia fundamental entre entender la formación como un servicio administrativo y concebir el aprendizaje como una responsabilidad institucional.

 

Recuperar la centralidad de la Administración

Esta reflexión enlaza con una preocupación que atraviesa buena parte de mis trabajos sobre la reforma del Estado y de la Administración pública: la distancia que frecuentemente existe entre las reformas que anunciamos y las transformaciones que realmente conseguimos.

Durante décadas hemos hablado de modernización administrativa, calidad, innovación, transparencia, gobernanza y transformación digital. Hemos reformado normas, reorganizado estructuras e incorporado nuevas tecnologías. Los avances han sido considerables y sería injusto desconocerlos. Contamos con profesionales excelentes, capacidades técnicas muy superiores a las de otras épocas e instituciones que han demostrado su utilidad en circunstancias extraordinariamente difíciles.

Sin embargo, también debemos reconocer que algunas de las disfunciones más persistentes de nuestra Administración continúan presentes.

En ocasiones hemos confundido reformar con aprobar nuevas normas, modernizar con incorporar tecnología y mejorar la gestión con añadir procedimientos o controles. Hemos prestado mucha atención a los objetivos de las políticas públicas y no siempre la suficiente a las condiciones necesarias para hacerlos realidad.

Una política pública no se justifica únicamente por la ambición de sus propósitos, sino también por la capacidad de cumplirlos.

Por eso considero imprescindible recuperar la centralidad de la Administración en la acción del Estado. No basta con decidir qué queremos hacer. Tenemos que preguntarnos con qué personas, con qué organizaciones, con qué procedimientos, con qué información, con qué recursos y bajo qué dirección vamos a hacerlo.

Esta perspectiva exige conocer mejor la realidad histórica, jurídica, organizativa y profesional de nuestras Administraciones. No para conservar sus defectos, sino precisamente para transformarlas con conocimiento de causa. Muchas reformas han perseguido modelos atractivos en términos teóricos, pero insuficientemente ajustados a las características de las instituciones sobre las que pretendían actuar.

Necesitamos algo más profundo que una nueva etapa de modernización. Necesitamos recuperar una auténtica voluntad de reforma administrativa, capaz de actuar sobre los elementos estructurales que condicionan su funcionamiento y de fortalecer su capacidad para ejecutar las políticas públicas, garantizar derechos y responder a las necesidades sociales.

La inteligencia artificial vuelve a situarnos ante una oportunidad extraordinaria. Puede ampliar nuestras capacidades de análisis, mejorar la información disponible, transformar numerosos procesos y permitir que los profesionales dediquen más tiempo a tareas de mayor valor.

Pero una Administración con inteligencia artificial no será necesariamente una Administración más inteligente.

Lo será si sabe utilizarla con sentido institucional, si mejora sus procesos de decisión, si fortalece el juicio profesional y si mantiene la responsabilidad humana sobre aquello que afecta a los derechos y a la vida de los ciudadanos.

La tecnología puede ayudarnos a hacer mejor muchas cosas, pero también debería obligarnos a preguntarnos si algunas de ellas deben seguir haciéndose como hasta ahora. El desafío no consiste únicamente en incorporar nuevos instrumentos, sino en transformar las capacidades y las formas de actuación de las instituciones.

 

Administración, valores públicos y democracia

Hay una dimensión de esta reflexión que considero especialmente importante en el momento actual.

La Administración no existe únicamente para producir servicios o ejecutar políticas. Forma parte de la arquitectura institucional de nuestra democracia. Su comportamiento transmite una determinada concepción de lo público, de la justicia, de la igualdad, de la responsabilidad y de la relación entre los ciudadanos y el Estado.

Las instituciones públicas no son estructuras neutrales desde el punto de vista de los valores democráticos. Su actuación cotidiana puede reforzar o debilitar la confianza, la cohesión social y el sentimiento de pertenencia a una comunidad política.

La imparcialidad, el mérito, la igualdad de trato, la transparencia, la responsabilidad y la ejemplaridad no son únicamente principios jurídicos o exigencias profesionales. Son valores que deben hacerse visibles en el funcionamiento de las organizaciones públicas y en su relación con los ciudadanos.

Vivimos momentos en los que se deterioran los significados compartidos, se debilita la confianza y la polarización convierte con demasiada frecuencia al adversario en enemigo. Incluso conceptos esenciales como el interés general, el servicio público o la responsabilidad institucional parecen perder parte de su significado, al ser utilizados desde intereses particulares o confrontaciones coyunturales.

Esta deformación de los valores tiene un efecto profundamente disolvente sobre la convivencia. Cuando desaparecen las referencias comunes, se debilita la capacidad de las instituciones para integrar intereses diferentes y ofrecer un marco de estabilidad y confianza.

Precisamente por eso, las instituciones públicas deben representar lo contrario: continuidad, imparcialidad, encuentro y una idea del bien común que trascienda las circunstancias políticas de cada momento.

La Administración no puede resolver por sí sola las fracturas de nuestra sociedad, pero puede contribuir decisivamente a que no se hagan más profundas. Lo hace cuando trata con dignidad a las personas, cuando actúa con justicia, cuando responde con eficacia y cuando demuestra que las instituciones democráticas sirven para mejorar la vida de todos.

La confianza no se obtiene mediante declaraciones ni puede reclamarse como un acto de adhesión. Se construye con comportamientos, con resultados, con respeto a las personas y con la coherencia entre los valores que proclamamos y las prácticas que desarrollamos.

Por eso, el aprendizaje institucional tiene también una dimensión democrática. No consiste únicamente en adquirir conocimientos o desarrollar competencias, sino en fortalecer una cultura organizativa capaz de traducir los valores públicos en actuaciones concretas y de construir referencias compartidas entre las instituciones y la sociedad.

 

El servicio público como tarea colectiva y compromiso entre generaciones

Este premio me lleva, finalmente, a una dimensión más personal de mi trayectoria.

Con el paso de los años, uno aprende a distinguir entre lo que parecía importante en cada momento y aquello que realmente permanece. Los cargos terminan, los proyectos cambian y las prioridades políticas se suceden. Pero las personas, las ideas compartidas y las instituciones que hemos contribuido a fortalecer pueden dejar una huella mucho más duradera.

Me produce una satisfacción especial comprobar que aquella iniciativa iberoamericana, que comenzó hace más de una década, ha tenido continuidad y que hoy puede ser objeto de una reflexión académica reconocida con este premio.

También me emociona recordar a quienes hicieron posible ese trabajo: los profesionales del INAP, los compañeros del CLAD, los responsables y equipos de las escuelas e institutos iberoamericanos y tantas personas que aportaron su conocimiento, su experiencia y su entusiasmo.

Ningún proyecto institucional importante es obra de una sola persona. Y uno de los mayores privilegios de haber desempeñado responsabilidades públicas es haber podido compartirlas con profesionales de los que he aprendido tanto.

Si algo me ha enseñado mi trayectoria, es que el servicio público tiene mucho de tarea colectiva y también de compromiso entre generaciones. Recibimos instituciones construidas por otros, tenemos la responsabilidad de mejorarlas y debemos procurar que quienes vengan después encuentren más capacidades, más oportunidades y una Administración más preparada para afrontar el futuro.

Esa es también una de las grandes satisfacciones de la docencia: comprobar que las ideas no se agotan en quien las formula, sino que pueden seguir creciendo en quienes las reciben, las discuten y las transforman.

Quisiera terminar con una convicción que hoy siento con más fuerza que cuando comencé mi vida profesional.

No debemos resignarnos a que las Administraciones funcionen por debajo de lo que la sociedad necesita. No debemos aceptar como inevitables disfunciones que conocemos desde hace décadas. Y tampoco debemos permitir que la fascinación por las nuevas tecnologías nos haga olvidar que las instituciones se construyen, ante todo, con personas, valores, conocimiento y responsabilidad.

No basta con administrar mejor lo que tenemos. Debemos aspirar a construir las instituciones que nuestra sociedad necesita.

Instituciones que sepan aprender de su historia sin quedar prisioneras de ella; que sean capaces de innovar sin perder su identidad; que combinen la estabilidad con la adaptación; y que mantengan siempre presente que su razón de ser es servir a las personas y contribuir al bien común.

Porque, al final, la calidad de nuestra democracia depende también de la calidad de nuestras instituciones y de la confianza que sean capaces de merecer.

Recibo este premio con gratitud, con emoción y con el recuerdo de tantas personas que han dado sentido a mi trayectoria.

Y también con la ilusión de seguir trabajando por una Administración que aprenda, que cumpla y que esté a la altura de la sociedad a la que sirve.

Sobre el autor:

Manuel Arenilla Sáez es catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Rey Juan Carlos (Madrid) y Administrador Civil del Estado. Ha recibido el Primer Premio Benito Ramos en su convocatoria de 2026.